Interés público o arbitrariedad: La terminación unilateral como cláusula exorbitante en contratos con el Estado

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I. Introducción

Los contratos con el Estado son una manifestación de la actividad administrativa estatal dirigida a satisfacer el interés público. Mediante estos contratos, se establece un vínculo con un particular para ejecutar obras, prestar servicios o suministrar bienes, ello bajo un régimen especial, que otorga a la Administración determinadas prerrogativas, con el objetivo de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, así como la continua prestación de los servicios públicos.

Una de las prerrogativas otorgadas a la Administración es la facultad de terminación unilateral, la cual permite que, mediante acto administrativo debidamente motivado, se pueda finalizar el contrato, bajo justificación de protección de un interés público, sin requerir de una declaración judicial previa. Sin embargo, el ejercicio de esta prerrogativa podría generar controversias si no es realizada dentro de los límites que la legitiman y es por ello que surge la necesidad de reflexionar sobre cómo garantizar que la aplicación de la misma responda a un interés público debidamente justificado, evitando así convertirse en un ejercicio arbitrario del poder estatal.

II. Noción general del contrato administrativo

El desarrollo progresivo de las funciones del Estado, conforme a lo indicado por Flores Rivas (2019), conlleva que se recurra a contratar con particulares para la satisfacción de las necesidades públicas. Desde esta perspectiva, a través de estos contratos, el sector privado colabora con la consecución del interés público, mientras los mismos buscan un beneficio sobre su inversión.

Por lo tanto, un contrato administrativo es concebido como una de las formas jurídicas mediante las cuales se exterioriza la actividad del Estado, y se trata de un acto jurídico destinado a crear, regular, modificar o extinguir relaciones jurídicas patrimoniales en las que, al menos, una de las partes debe ser estatal. Asimismo, Escola (1997) complementa esta idea destacando que una de las características del contrato administrativo es que se celebra bajo las directrices de la Administración Pública.

Asimismo, Otuño (2014) señala que la finalidad de estos contratos es el fomento de los intereses y la satisfacción de las necesidades generales, en otras palabras, alcanzar un fin público o una necesidad colectiva. Además, en los contratos administrativos, a diferencia de los contratos de derecho privado, resulta relevante la existencia y el impacto de un régimen jurídico especial que permite a la Administración ejercer prerrogativas que salvaguardan la prevalencia del interés público sobre el interés privado.

De este modo puede asegurarse que el contrato administrativo puede ser considerado como colaboración entre el sector público y el sector privado, ya que, mientras el Estado intenta asegurar la satisfacción de las demandas colectivas de manera eficaz, oportuna y de calidad, el contratista puede rentabilizar su inversión a través de la relación contractual. Es por ello que, conforme indica Lamprea (2007) en estos contratos existe un interés privado y un interés público, con este último predominando la relación contractual.

Ahora bien, conforme a lo señalado en párrafos precedentes, los contratos administrativos se distinguen por la incorporación de atribuciones que confieren a la Administración determinadas prerrogativas frente al contratista, las cuales se manifiestan o concretizan a través de las cláusulas exorbitantes.

III. Las cláusulas exorbitantes en la contratación administrativa.

La actividad del Estado tiene como fin satisfacer el interés público, tal como señala Cabanellas de Torres (2020) ello debe entenderse como la utilidad, conveniencia o bien de los más ante los menos, de la sociedad ante los particulares, constituyéndose en un vínculo orientado a alcanzar el interés común. En tal sentido, frente a un conflicto, el interés público tiende siempre a prevalecer sobre el interés privado, lo que autoriza al Estado a actuar con plena eficacia, de acuerdo con el ordenamiento jurídico de cada sociedad.

Marienhoff (1983) en la misma línea, afirma que los contratos administrativos, propiamente dichos, tienen caracteres específicos que se traducen en prerrogativas especiales en favor de la Administración Pública. Esto se explica porque tales contratos tienden a facilitar el cumplimiento de funciones esenciales del Estado, es decir, de fines públicos propios del mismo. Es decir, la asimetría que caracteriza a los contratos administrativos responde a la necesidad de garantizar la eficacia en la realización de los fines colectivos.

Es así que, estas denominadas cláusulas exorbitantes se presentan como manifestaciones concretas de este tipo de prerrogativas y, por ende, configurando un régimen jurídico distinto del derecho común. Según Canasi (1974), los contratos administrativos quedan atrapados dentro de un régimen de derecho público especial cuyos efectos exceden la órbita civil. En este sentido, para Diez (1965), por este tipo de cláusulas, los actos de la Administración adquieren prerrogativas que no poseen los contratos de derecho privado, convirtiéndose en un contrato para garantizar que la ejecución del contrato se mantenga al servicio de los intereses del colectivo.

En esa línea, García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández (1991), indican que las cláusulas exorbitantes responden al sentido de que, en los contratos con el Estado, el interés general se impone sobre cualquier consideración particular. Ello refleja el carácter excepcional de las estipulaciones, cuya validez se justifica en la medida que se garantizan los objetivos del interés general sobre los objetivos particulares que pueda haber.

En consecuencia, las cláusulas exorbitantes permiten a la Administración interpretar, modificar e incluso terminar unilateralmente los contratos. Sin embargo, estos poderes no deben ser concebidos como ilimitados y arbitrarios, sino más bien como un ejercicio de derechos, sujetos a principios constitucionales y a control judicial. Por ello, constituyen el canal legal a través del cual se realiza la prevalencia del interés público, garantizando la continuidad de los servicios esenciales y la protección de la colectividad.

IV. La terminación unilateral como cláusula exorbitante

Entre las prerrogativas conferidas a la Administración en los contratos se encuentra la terminación unilateral, concretizada como una cláusula exorbitante. De acuerdo a lo mencionado por De la Puente y Lavalle (2015), la terminación unilateral constituye una cláusula exorbitante, debido a que se trata de una prerrogativa que posee únicamente la Administración, y razón de ello es el interés público detrás del objeto contractual. En la misma línea, Briceño (2014) sostiene que la terminación unilateral del contrato por parte de la Administración por interés público no se encuentra exclusivamente supeditado a un incumplimiento del contratista, siempre y cuando existan motivos vinculados al interés público.

Es así que, el sustento de la existencia de esta prerrogativa está fundamentada en lo que se viene trabajando desde párrafos precedentes, la protección del interés público sobre el interés particular. En virtud de ello es que se le otorga a la Administración un ámbito de actuación más amplio, al actuar en defensa del interés general para evitar que los fines públicos no estén comprometidos. Por esta razón, la doctrina afirma que la terminación unilateral es una facultad que se encuentra inherente a los contratos administrativos, de la cual la Administración no puede desentenderse o querer pactar la exclusión de la misma ya que constituye un elemento sustancial al marco exorbitante del que forma parte dicho contrato.

En esta línea, la terminación unilateral como cláusula exorbitante debe entenderse como una facultad excepcional, cuya razón no es para otorgar a la Administración un poder ilimitado, sino que reside en garantizar la eficacia efectiva e ininterrumpida de necesidad colectivas. Este es, por supuesto, un medio para un fin, siendo el fin el interés público. Sin embargo, este poder no debe carecer de razonabilidad para asegurar que no se convierta en arbitrario.

V. ¿Interés público o arbitrariedad?

De lo anteriormente expuesto, se entiende que la terminación unilateral del contrato encuentra su fundamento en la necesidad de satisfacer el interés público. No obstante, este interés no puede ser concebido como una idea general que justifique cualquier decisión de la entidad, sino que debe ser considerado como un criterio el cual requiere una evaluación rigurosa y acreditada de los efectos de cada disposición adoptada.

Al respecto, Gordillo (2013) manifiesta que, por ejemplo, existe un interés público en los servicios de transporte, correos, teléfonos o electricidad, en la medida en que cada sujeto de una mayoría de habitantes posee un interés directo en tener acceso a dichos servicios, y el interés público se fundamenta exactamente en atender cada uno de ellos de manera idónea en la prestación del mismo. Ello revela que el interés público es una categoría orientada al bienestar concreto de los ciudadanos y no solamente se categoriza como una expresión declarativa.

Asimismo, en el Expediente N.° 2488-2004-AA/TC, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional ha destacado que la Administración posee la facultad de disponer la terminación unilateral de modo directo, es decir, sin intervención del órgano jurisdiccional, ello bajo justificación del interés público.

En adición a lo comentado, se menciona que, si bien el interés público es típicamente un concepto indeterminado, puede ser concretizado en cada caso en atención a las circunstancias que se presenten en el mismo que no será enteramente librado a discrecionalidad de la Administración, ya que, en caso contrario podría justificar la arbitrariedad de la decisión realizada por la misma. Lo que se exige es que se brinde una justificación idónea que será detallada en cada caso y brinde la razonabilidad correspondiente a la terminación unilateral, que justifique y sustente este poder que goza el Estado de modo necesario, idóneo y proporcional.

En el Expediente analizado, no se realizó alguna referencia de justificación a la decisión tomada por la Administración, lo que generó que la misma no se considere como razonable y en consecuencia, se constituya como arbitraria.

Es así que la exigencia de la correspondiente justificación bajo el interés público es necesaria ya que al finalizar con este vínculo contractual, existe un daño económico, y sin una justificación adecuadamente fundamentada, en lugar de asegurar el bienestar colectivo, podría vulnerar este interés general, como en el expediente que se pudo revisar, donde no se acreditaba la justificación del actuar de la Administración, y por ello resultó siendo catalogada como una actitud arbitraria.

La arbitrariedad se configura cuando la Entidad omite presentar la justificación formal de la medida adoptada, respaldando cómo su decisión contribuye a satisfacer el interés público. Por consiguiente, el interés público actúa como un límite que establece la obligación de que las actuaciones administrativas sean coherentes, idóneas y proporcionales, conforme los fines que busca respaldar.

En consecuencia, y conforme a lo analizado, la terminación unilateral no debe ser concebida como un poder absoluto para la Administración, por el contrario, debería ser designada como un instrumento donde su legitimidad esté dirigida a producir resultados positivos a favor de la colectividad y evitando así que deriven en actos arbitrarios.

VI. Impacto en el equilibrio contractual

En el contrato administrativo, bajo la subordinación del interés público se encuentran los principios de la autonomía y la voluntad de las partes, que forma parte de la razón de ser de este régimen jurídico especial. Dromi (2009) complementa esta idea mencionando que la igualdad de las partes queda circunscrita por las normas que regulan el procedimiento de selección y las condiciones que están establecidas en el contrato y de este modo, el privado no posee la plena libertad para poder negociar los términos, sólo puede rechazarlos o aceptarlos. Ello en respuesta a que, dentro de este ámbito, existe un predominio del interés público sobre el interés privado, y se configura una relación donde la Administración posee poderes especiales para poder asegurar la satisfacción de necesidades colectivas.

En este sentido, la “desigualdad jurídica” no debe ser comprendida de forma desfavorable, por el contrario, debe ser considerada como una consecuencia derivada de la naturaleza pública del contrato, donde la Administración, en aras de protección del interés público, adopta una postura de predominio. Ello evidenciado en prerrogativas que permiten la modificación como también la terminación unilateral del mismo, bajo una decisión necesaria, idónea y proporcional, que posibilitan que se cumpla de manera efectiva la finalidad pública del contrato.

Asimismo, conforme a lo establecido por Tapia Moscoso y Silvia Barreto (2022), la distinción fundamental entre el contrato administrativo y el privado consiste en que en el primero, la Administración ejerce sus funciones con el objetivo de proteger los intereses colectivos, situación que limita la plena igualdad jurídica entre ambas partes. Distinto al ámbito privado, donde predomina la autonomía de la voluntad, en la contratación estatal el interés público es el criterio ordenador que fundamenta la existencia de un régimen asimétrico.

En síntesis, el impacto en el equilibrio contractual se debe interpretar como una expresión de la primacía del interés público, la cual justifica la concesión de prerrogativas a la Administración, este equilibrio particular no intenta desapoderar de derechos al privado, más bien, pretende resguardar que el contrato sea realizado de la forma más eficiente, con el cumplimiento del interés público.

VII. Conclusiones

7.1. Corresponde señalar que el carácter especial del contrato administrativo está fundamentado en la preeminencia del interés público sobre los intereses particulares, lo que permite que la Administración disponga de prerrogativas propias, como la prerrogativa de disponer su terminación unilateral, ya que ello posibilita que el contrato pueda cumplir con la finalidad colectiva frente a necesidades de resguardar el interés público.

7.2. No obstante, admitir la existencia de dicha posición privilegiada no conlleva reconocer un poder absoluto o carente de restricciones. La terminación unilateral, en cuanto manifestación de una cláusula exorbitante, únicamente posee justificación cuando su ejercicio está dirigido de forma inmediata y efectiva a la protección del interés público, y en consecuencia de ello, resulta imprescindible presentar la fundamentación correspondiente de la decisión de un modo necesario, idóneo y proporcional que sea ajeno a la arbitrariedad de dicha prerrogativa.

7.3. La decisión de su empleo debe contar con una motivación suficiente, que exponga de una manera clara las razones técnicas o jurídicas que la sustentan, a favor del interés público. De la misma manera, corresponde aplicar un juicio de proporcionalidad, destinado a evaluar si la medida resulta idónea respecto al interés público que se procura satisfacer, como también una evaluación previa del impacto dirigido a ponderar los efectos que la terminación podría generar en la continuidad del servicio o de la infraestructura que se encontraría comprometida.

7.4. Las prerrogativas que posee la Administración respecto a la terminación unilateral concretadas mediante una cláusula exorbitante son indispensables para la protección del interés público en los contratos. Lo determinante es que su aplicación esté orientada por lineamientos precisos y comprobables, con capacidad de poder garantizar que la prerrogativa esté guiada bajo un marco de razonabilidad acorde a los contratos con el Estado donde se busca garantizar la satisfacción del interés colectivo sin convertirse en actitudes arbitrarias.

Referencias

Briceño de Muci, Claudia. Las cláusulas exorbitantes en la contratación administrativa. Revista de Derecho Público, s. f. Acceso el 29 de septiembre de 2025.  https://acortar.link/6R69TX 

Canasi, J. 1974. Derecho Administrativo. Tomo II. Buenos Aires: Depalma.

De la Puente y Lavalle, Manuel. “Las cláusulas exorbitantes.” Themis. Revista de Derecho 39 (1999): 7–11.

Diez, Manuel María. 1965. Derecho Administrativo. Tomo II. Buenos Aires: Bibliográfica Omeba.