Gestión del Estadio San Marcos: ¿actividad empresarial estatal?

Fuente: static.scratchperu

I. Introducción

La relación entre el Estado y la actividad económica privada constituye un elemento central del orden económico peruano. La Constitución de 1993 instauró el modelo de la Economía Social de Mercado, orientado a equilibrar la libertad de empresa con la función reguladora y subsidiaria del Estado. Dentro de este marco, el principio de subsidiariedad se erige como límite constitucional, permitiendo al estado la intervención empresarial sólo en casos excepcionales; específicamente cuando la iniciativa privada resulte insuficiente para atender necesidades de alto interés público o manifiesta conveniencia nacional.

Se parte de la hipótesis de que el arrendamiento del Estadio San Marcos por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM) no constituye actividad empresarial estatal prohibida, ni vulnera el principio de subsidiariedad. Por el contrario, se trataría de un acto legítimo de administración patrimonial, cuyo fin es fortalecer la función educativa y cultural de la universidad. Con ello, se busca analizar los límites constitucionales a la intervención económica del Estado, resaltando que la subsidiariedad no prohíbe toda acción pública con incidencia económica, sino que asegura un equilibrio entre la libertad de empresa y el interés general.

II. El modelo económico constitucional y los límites al Estado empresario

2.1. La economía social de mercado en la Constitución de 1993

La Constitución Política del año 1993 instauró un nuevo modelo económico en el Perú al establecer en su artículo 58 que “la iniciativa privada es libre y se ejerce en una economía social de mercado (…)”. Ello supuso un viraje respecto del modelo constitucional de 1979, en el que el Estado asumió un rol empresarial predominante.

De esta manera, el Tribunal Constitucional precisó en la Sentencia N°0018-2003-AI/TC que:

La economía social de mercado es un sistema intermedio que reconoce al mercado como el mecanismo principal de asignación de recursos, pero admite la intervención estatal para corregir sus fallas y garantizar el bienestar.

Asimismo, en la Sentencia. N°0018-2003-AI/TC se sostuvo que “el Estado no puede permanecer indiferente al mercado, ya que su deber es garantizar que el desarrollo económico sea inclusivo y sostenible, orientado al bien común”.

La doctrina coincide con esta visión. Tal como sostiene Baldo Kresalja (2015, 89) “el modelo constitucional vigente busca integrar la libertad económica con la función pública del Estado, en función del interés general”.

Por su parte, Marcial Rubio (1999, 203) señala que:

El modelo constitucional privilegia la libre iniciativa, pero no deja al Estado como un mero espectador, pues le impone funciones de orientación, regulación y corrección de los desequilibrios.

Es así que el modelo peruano no adopta un laissez-faire absoluto ni un estatismo intervencionista, sino un equilibrio entre la actividad empresarial privada y la regulación estatal; en este contexto, el modelo de economía social de mercado reconoce que el crecimiento económico debe estar subordinado al bien común, lo que exige que la libertad de empresa y la actuación del Estado se integren en un marco de reglas que asegure tanto la eficiencia del mercado como la legitimidad constitucional del sistema económico.

2.2. La libertad de empresa como derecho constitucional y su articulación con la subsidiariedad

El artículo 59 de la Constitución consagra la libertad de empresa, siendo esta uno de los pilares del modelo económico instaurado en 1993; reconociendo que el Estado debe promover la creación de riqueza y garantizar la libertad de trabajo, comercio e industria. En esa línea, el Tribunal Constitucional ha definido en la Sentencia N.°01405-2010-PA/TC, a este derecho como “la facultad de toda persona para iniciar, mantener y desarrollar actividades económicas en condiciones de igualdad, libre competencia y sin interferencias arbitrarias del Estado”.

No obstante, esta libertad no es absoluta; sus límites se encuentran en los derechos fundamentales, la moral y el interés social. De este modo, la libertad económica se ejerce dentro de un marco constitucional que busca compatibilizar la iniciativa privada con el bien común.

Esta óptica se ve reforzada, ya que como señala Kresalja:

La libertad de empresa debe conciliarse con la adecuada regulación estatal para proteger el interés general y evitar abusos de poder económico, garantizando así un equilibrio entre la iniciativa privada y la función pública. (2015, 95)

Es decir que no implicaría la ausencia de reglas, sino un marco normativo que asegure la igualdad entre los agentes del mercado. El principio de subsidiariedad, recogido en el artículo 60, complementa la libertad de empresa al impedir que el Estado actúe como competidor habitual. Como se estableció en el precedente Pollería El Rancho, en la Resolución N.°3134-2010/SC1-INDECOPI, el Estado no puede convertirse en un actor ordinario del mercado, pues su participación empresarial solo procede con autorización legal expresa y por razones de alto interés público o manifiesta conveniencia nacional.

En consecuencia, la subsidiariedad no limita la libertad de empresa, sino actúa como refuerzo, garantizando que el Estado no intervenga arbitrariamente ni desplace a los privados, pero sí actúe cuando el interés general lo exija, convirtiéndose en un límite efectivo.

2.3. Rol del Estado en la economía según la Constitución

En coherencia con este modelo económico, el rol del Estado en la economía se encuentra delimitado por el artículo 60 de la Constitución. Esta norma dispone que corresponde a la iniciativa privada desarrollar la actividad económica, reservándose al Estado un rol subsidiario bajo condiciones estrictas: habilitación legal expresa, alto interés público o conveniencia nacional, y constatación de insuficiencia de la iniciativa privada.

Como sostiene Gaspar Ariño “En la economía social de mercado, la actividad empresarial del Estado debe considerarse residual y sólo permitida en supuestos excepcionales” (2003, 78). Es decir, que el objetivo de la subsidiariedad es “garantizar que el Estado no desplace indebidamente a los privados, sino que intervenga únicamente en los ámbitos donde exista insuficiencia de la iniciativa privada. Así, el rol estatal es el de garante del orden económico y del interés público, más que el de un agente competidor.

De esta manera, el artículo 60 se configura como un verdadero límite constitucional que previene los excesos intervencionistas y asegura que los recursos públicos se destinen a fines de interés general. La Constitución no prohíbe que el Estado asuma funciones empresariales, pero lo somete a un “candado institucional” destinado a evitar abusos y a preservar la coherencia del modelo de economía social de mercado.

III. El principio de subsidiariedad en el ordenamiento jurídico peruano

3.1. Fundamento constitucional

El principio de subsidiariedad es un pilar del modelo económico de 1993. Su fundamento normativo se encuentra en el artículo 60 de la Constitución, el cual establece que la actividad económica corresponde a la iniciativa privada, reservándose al Estado una participación excepcional y bajo condiciones estrictas.

El Tribunal Constitucional ha señalado que la subsidiariedad tiene una doble dimensión: vertical y horizontal. En la Sentencia. N.°0008-2003-AI/TC, precisó que por sentido vertical se refiere a la relación entre órdenes normativas mayores y menores; mientras que, por sentido horizontal, regula la relación entre el Estado y la sociedad civil respecto al ámbito de la intervención estatal. Es en este último sentido donde cobra relevancia: el Estado solo puede suplir a la iniciativa privada cuando esta resulta insuficiente.

Tal como lo señala Kresalja “la intervención empresarial estatal es legítima solo en casos excepcionales de insuficiencia del mercado privado” (2015, 102). El Estado, por tanto, se concibe como productor excepcional, separado de la lógica ordinaria del mercado.

Es así que, el fundamento constitucional de la subsidiariedad es un límite institucional que estructura la economía social de mercado. Mientras que la libertad de empresa consagra la iniciativa privada como regla, la subsidiariedad asegura que el Estado sólo interviene de forma excepcional, controlada y transparente. De esa forma su aplicación requiere equilibrio: un Estado demasiado retraído puede dejar necesidades colectivas insatisfechas, mientras que uno sobredimensionado corre el riesgo de desnaturalizar el modelo económico.

3.2. Límites a la actividad empresarial del Estado

El principio de subsidiariedad no sólo delimita el rol económico del Estado, sino que también impone condiciones estrictas para su participación empresarial. El artículo 60, establece tres requisitos básicos: i) la existencia de un alto interés público o de una manifiesta conveniencia nacional, ii) ley expresa habilitante, y iii) la constatación de que la actividad privada resulta insuficiente.

En cuanto al alto interés público, constituye un concepto jurídico indeterminado que, según el Tribunal Constitucional se refiere a todo aquello que es beneficioso para la colectividad (Sentencia N.°0090-2004-AA/TC). En la práctica, este criterio permite que el Estado justifique su participación empresarial al tratar de satisfacer necesidades sociales, como la provisión de servicios esenciales. Como lo señala Gaspar Ariño:

En un Estado social de derecho, la actividad empresarial pública ha de estar orientada a la satisfacción de fines colectivos, priorizando el interés general sobre la mera obtención de beneficios económicos (2003, 85).

Respecto a la ley expresa, la exigencia de una norma con rango de ley garantiza que la decisión no quede en manos de funcionarios administrativos, sino que sea objeto de un debate parlamentario abierto y sujeto a control político. En palabras de Bullard:

El Congreso no realiza un análisis técnico profundo de subsidiariedad, sino que califica si la intervención responde a un interés público suficiente; sin embargo, corresponde luego a Indecopi evaluar que no se vulneren las reglas de competencia leal (2011, 203).

Finalmente, la subsidiariedad exige que la actuación empresarial estatal sea excepcional frente a la iniciativa privada, por ende, implica analizar factores como la suficiencia de la oferta privada, la existencia de demanda insatisfecha y las barreras de acceso al mercado. En efecto, si la actividad privada es capaz de cubrir plenamente la demanda, la presencia de una empresa estatal carecería de justificación y se configuraría un acto de competencia desleal.

Ahora bien, resulta esencial diferenciar la actividad empresarial estatal de las actuaciones no empresariales que corresponden al ius imperium. La gestión de bienes de dominio público, la prestación de servicios públicos esenciales o las políticas asistenciales del Estado no constituyen propiamente actividad empresarial y, por tanto, no se encuentran sujetas al principio de subsidiariedad. Como lo explica Kresalja:

La diferencia radica en que el ius imperium responde a potestades estatales inherentes al orden público, mientras que la actividad empresarial supone la inserción del Estado en el mercado bajo reglas de competencia (2015, 107).

La diferenciación entre actividad empresarial y actuación no empresarial es crucial para evitar confusiones y conflictos normativos. No toda acción estatal con impacto económico puede considerarse empresa pública: la administración de infraestructura universitaria, la provisión de servicios básicos o las políticas sociales responden al ejercicio de potestades soberanas y no a la lógica del mercado. Al trazar esta frontera, se protege tanto a los privados de una competencia indebida como al propio Estado de asumir roles que desnaturalicen su función principal de garante del orden económico y social.

IV. ¿El uso del Estadio San Marcos constituye actividad empresarial del Estado?

4.1. Régimen jurídico de la UNMSM y naturaleza de sus bienes

La Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), en virtud del artículo 18 de la Constitución y de la Ley Universitaria N.°30220, es una persona jurídica de derecho público interno con autonomía normativa, académica, económica y administrativa. Ello le permite administrar su patrimonio, siempre orientado al cumplimiento de sus fines institucionales, en este marco se inscribe el arrendamiento del Estadio de San Marcos para la realización de eventos culturales y deportivos.

Es así que el Estadio de San Marcos integra el patrimonio universitario como bien de dominio público. El Tribunal Constitucional, en la Sentencia N.°0009-2001-AI/TC precisó que estos bienes “están destinados al uso común y gozan de las características de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad”. En consecuencia, aun cuando sean objeto de contratos de cesión o arrendamiento, conservan su finalidad pública y no se convierten en activos de libre disposición patrimonial.

La doctrina distingue claramente entre los actos de ius imperium y la actividad empresarial del Estado. Según Kresalja:

El manejo de bienes públicos afectados a fines institucionales no debe confundirse con la intervención empresarial, ya que se trata de funciones propias del orden público que no requieren cumplir los requisitos de subsidiariedad (2015, 108).

En consecuencia, el arrendamiento del Estadio no constituye una incursión estatal en el mercado, sino un acto de gestión patrimonial legítimo orientado a reforzar la función universitaria.

4.2. Arrendamiento del estadio y finalidad institucional

La UNMSM ha suscrito en los últimos años contratos de arrendamiento de su estadio para la realización de espectáculos artísticos. Ello ha generado un intenso debate acerca de si estas operaciones constituyen una forma de actividad empresarial estatal.

El Tribunal Constitucional, en la sentencia N.°0018-2003-AI/TC ha señalado que la actividad empresarial del Estado, exige que este actúe “como un agente económico en el mercado, sometido a las reglas de la libre competencia en condiciones de igualdad con los privados”. En esa medida, para calificar una actuación pública como empresarial, debe verificarse que la entidad estatal compite de manera directa con particulares en la producción u oferta de bienes y servicios.

Sin embargo, no toda explotación económica de un bien público equivale a actividad empresarial, la subsidiariedad empresarial se activa solo cuando el Estado actúa como “unidad de producción excepcional”, desplazando o sustituyendo a los privados. Si el Estado únicamente permite el uso temporal de su infraestructura, se trata de un acto de administración patrimonial que persigue la generación de ingresos para cumplir con su finalidad principal.

En este sentido, la Contraloría General de la República ha establecido que los ingresos obtenidos por universidades públicas a través de arrendamientos se clasifican como recursos directamente recaudados y deben destinarse exclusivamente al fortalecimiento de la función educativa; por ende, la finalidad no es competir en el entretenimiento, sino optimizar el uso de bienes.

Por ende, el arrendamiento del Estadio San Marcos se configura como un acto de gestión patrimonial legítimo y vinculado a la finalidad institucional de la UNMSM. No implica que la universidad actúe como empresario en el mercado, sino que administra un bien público bajo criterios de eficiencia económica.

4.3. Análisis desde el principio de subsidiariedad

La cuestión de fondo radica en determinar si el arrendamiento del Estadio San Marcos vulnera el principio de subsidiariedad económica recogido en el artículo 60 de la Constitución.

Como se señaló precedentemente, la subsidiariedad impone que la participación empresarial del Estado solo procede cuando la iniciativa privada resulta insuficiente para cubrir un interés general.

Aplicando este marco, la situación del Estadio San Marcos revela que:

a) Alto interés público: El arrendamiento busca generar recursos que refuercen la misión educativa y cultural de la UNMSM, lo que constituye una finalidad de interés general reconocida por la Constitución (art. 18). Como señaló el TC en la Sentencia N.°0090-2004-AA/TC, el interés público es todo aquello que beneficia a la colectividad.

b) Ley expresa: No es necesaria una autorización legislativa especial porque no se está constituyendo una empresa estatal. La propia Ley Universitaria autoriza a las universidades a gestionar su patrimonio de manera autónoma.

c)  Carácter subsidiario: No se evidencia desplazamiento de la iniciativa privada. La UNMSM no organiza conciertos como empresario, sino que cede temporalmente su infraestructura, lo que la mantiene fuera del mercado competitivo.

Por tanto, el principio de subsidiariedad no resulta vulnerado. La prohibición para el Estado de actuar como empresario busca evitar distorsiones en la libre competencia; situación que no se configura cuando se trata de actos de administración patrimonial de bienes públicos.

El arrendamiento del Estadio San Marcos no puede considerarse actividad empresarial estatal en el sentido del artículo 60 de la Constitución. La universidad no se convierte en un agente económico que compite con privados, sino que administra un bien de dominio público para fortalecer su función educativa. En consecuencia, la intervención no está sujeta a los límites de la subsidiariedad, sino al marco de la autonomía universitaria y de la gestión eficiente de los recursos públicos.

V. Conclusiones

5.1. El principio de subsidiariedad, consagrado en la Constitución de 1993, es un pilar fundamental que define y controla el rol del Estado en la economía peruana, estableciendo que la actividad empresarial estatal debe ser la excepción y no la regla, protegiendo de esta manera la libertad de empresa.

5.2. El caso del Estadio San Marcos ilustra perfectamente esta dinámica: el arrendamiento y uso de esta infraestructura por parte de la UNMSM no configura una actividad empresarial estatal prohibida, sino un acto legítimo de gestión patrimonial que contribuye a fortalecer su función institucional. La universidad no compite directamente con agentes privados, sino que optimiza el uso de un bien público bajo un marco de autonomía y eficiencia, sin vulnerar el principio constitucional de subsidiariedad.

5.3. En suma, el modelo peruano de economía social de mercado encuentra en la subsidiariedad un valioso mecanismo para equilibrar la libertad económica con el interés general, evitando el intervencionismo desproporcionado que desnaturaliza el papel del Estado. Mantener este equilibrio es indispensable para garantizar un crecimiento económico inclusivo, sostenible y orientado al bien común, donde la gestión estatal sea un complemento excepcional y responsable de la iniciativa privada.

5.4. Por ende, se reafirma la importancia de consolidar un marco normativo claro y coherente, que permita un desarrollo armónico entre la libertad empresarial y el control estatal, asegurando la legitimidad y eficiencia del sistema económico peruano en beneficio de toda la sociedad.

VI. Referencias

Ariño, Gaspar. 2003. Derecho público económico. Madrid: Civitas.

Bullard, Alfredo. 2011. “El Otro Pollo». La Competencia Desleal del Estado por Violación del Principio de Subsidiariedad”. Revista de Derecho Público, 200-210.

Constitución Política del Perú. 1993. Lima: Congreso de la República.

Indecopi. 2010. Resolución N°3134-2010/SC1-INDECOPI. Caso “Pollería El Rancho”. Lima: Indecopi.

Kresalja, Baldo. 2015. Derecho Constitucional Económico. Lima: Fondo Editorial PUCP.

Marcial Rubio, Carlos. 1999. Estudio de la Constitución Política de 1993. Lima: Fondo Editorial PUCP.

Tribunal Constitucional del Perú. 2001. Sentencia N.°0009-2001-AI/TC. Lima.

Tribunal Constitucional del Perú. 2003. Sentencia N.°0008-2003-AI/TC. Lima

Tribunal Constitucional del Perú. 2003. Sentencia N.°0018-2003-AI/TC. Lima.

Tribunal Constitucional del Perú. 2004. Sentencia N.°0090-2004-AA/TC. Lima.

Tribunal Constitucional del Perú. 2010. Sentencia N.°01405-2010-PA/TC. Lima.