El principio de subsidiariedad económica en la pandemia: Una mirada hacia su replanteamiento 

Fuente: http://www.consumoyciudadania.org

I. Introducción

El Perú, así como diversos países alrededor del mundo, se vio inmerso en una nueva realidad producto de la pandemia ocasionada por el COVID-19 generando un conjunto de acontecimientos que trajo consigo el accionar por parte del Estado con el fin de mermar significativamente las consecuencias que podría ocasionar. 

En relación con ello, se ha puesto en cuestionamiento si el régimen económico actual de nuestro país (economía social de mercado) pudo prever dicho escenario, ya que, al ser una situación un tanto excepcional y, sobre todo, un contexto en el que estamos inmersos, busca una nueva mirada en aras de un replanteamiento del mismo. Dicho ello, el desarrollo del presente artículo se centrará en uno de los principios económicos fundamentales, el principio de subsidiaridad, para ello será necesario aducir a la Constitución Económica donde se encuentra contenido.

Ante ello, salen a relucir preguntas como las siguientes: ¿Qué quiere decir actividad subsidiaria del Estado? ¿Por qué el Estado no puede intervenir en la economía mediante la constitución de empresas? Pero principalmente nos cuestionamos si ¿Debería suscitarse un replanteamiento constitucional con relación al principio de subsidiariedad económica frente a las actuaciones que el Estado peruano tiene en la pandemia?

Para poder responder las preguntas dadas, iniciaremos desarrollando los conceptos tanto de «Constitución Económica» como el de «principio de subsidiariedad» y de esa forma, concatenarla con el contexto en el que estamos inmersos, tomando como base proyectos de ley formuladas por desde el Poder Legislativo al inicio de la pandemia.    

1.1. Constitución Económica

El entendimiento de los principios económicos, de forma principal el de subsidiariedad, no sería posible sin antes aludir a aquello que los contiene, como lo es la Constitución Económica, la cual se encuentra comprendida dentro de la Constitución Política del Perú de 1993. En concordancia con ello Blume (1997, 31) manifiesta lo siguiente:

Un intento de arribar a una definición de la Constitución Económica lleva a considerarla como el sistema económico consagrado en la Constitución de un determinado Estado, que comprende la regulación de la propiedad, de la economía pública y privada, de la actuación de los agentes económicos, de las reglas del mercado, de la empresa y, en general, del fenómeno económico. 

En otras palabras, la Constitución Económica se puede entender como el conjunto de pautas y reglas que tienen que seguir los agentes económicos, tanto públicos y privados, en miras de un desempeño económico positivo del país. En relación con estas reglas se encuentran los principios económicos, cada uno ellos con particularidades e interrelacionados entre sí; para poder realizar un análisis del principio de subsidiaridad es necesario invocar al principio de libertad de mercado, en donde, el artículo 58 de nuestra Constitución dispone:

La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.

Bajo este supuesto se puede comprender que la iniciativa privada al ser libre no puede verse obstruida dentro de la actividad económica, siempre que se encuentre en el marco del Derecho y respete la esencia de la economía social de mercado. Sin embargo, dentro de las diferentes actividades económicas puede ocurrir que la iniciativa privada no esté presente, es ahí donde en virtud del artículo 60, el Estado puede intervenir con el objetivo de satisfacer las necesidades esenciales de la población; claramente contando con los requisitos como se verá en el siguiente apartado.

1.2. El principio de subsidiariedad

El tratamiento de este principio económico se encuentra en el segundo párrafo del artículo 60 de la Constitución Política, el cual dispone: «Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional.». 

Este principio, al formar parte de la Constitución Económica también está protegiendo libertades económicas fundamentales. Tales como: la libertad de empresa, libertad de contratación, libertad de comercio, entre otras variadas libertades; otorgándole al Estado solo una función residual o subsidiaria. 

Es a raíz de ello que surge una controversia acerca del límite que tiene el Estado en determinadas funciones en la economía, y cabe la pregunta si tal y como está formulado el régimen económico actual, ¿cumple su fin supremo que es la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad?, basta con ver los diferentes acontecimiento en materia económica dentro del país que se sufrió producto de la paralización económica generado por la cuarentena en el año 2020 donde el principal perjudicado fue la población y en especial la de alta vulnerabilidad. 

En síntesis, el Estado no se encuentra facultado de intervenir en la economía a menos que sea de forma subsidiaria; es decir, presenta una limitación a su poder. Esto último podría emplearse como sustento para una precisión más detallada de lo implica la subsidiariedad en la economía. Dicho ello, a continuación consideramos pertinente el análisis del límite que presenta el poder del Estado, a fin de una mejor precisión.

1.3. Límites del poder estatal

Siguiendo en el planteamiento de la Constitución Económica podemos dar a conocer que el poder del Estado se encuentra limitado, ya que, su actuar solo se circunscribe a la actividad empresarial, en ese sentido Rodríguez (2013, 121) señala:

Este principio es, en primer lugar, un límite al poder estatal: la autoridad pública no puede participar libremente en la actividad económica. Solo lo puede hacer sujeta a la subsidiariedad, que debe ser entendida como una función supervisora y correctiva o reguladora del mercado.

El problema surge cuando el Estado no puede realizar de forma adecuada estas funciones en el mercado, y sobre todo la función reguladora. Problema aparte es considerar si la actividad del Estado dentro de la economía solo es reducida a la empresarial, bajo la mirada de diferentes autores no se podría considerar así, ya que el rol que asume dentro de la economía sería más amplio y no solo reductible a la actividad empresarial. El Estado cumple un rol relevante dentro de la economía, ya que, dirige y establece la política macroeconómica, sumado a esto último orienta la microeconomía del país (Landa 2019, 148).

Si esta forma de ver a un Estado mínimo, lo enmarcamos en el contexto de la pandemia producto del COVID-19, sale aún más a relucir la controversia antes advertida reflejada en los diversos planteamientos y propuestas del Poder Legislativo generando una serie de respuestas contrarias por parte del Poder Ejecutivo, lo cual se analizará párrafos posteriores.

A continuación, se tratará de dar un contexto general a manera de entender cómo la limitación dada por el principio de subsidiariedad puede generar que las empresas privadas obtengan una posición privilegiada frente a la no intervención empresarial por parte del Estado aprovechándose de la situación desatada por el COVID-19.

II. Situación del Perú a raíz del COVID-19

La pandemia ha permitido observar la respuesta de diferentes Estados, cada uno de ellos con medidas similares, siendo el factor determinante el tiempo y la eficiencia que se pudo obtener. 

En el Perú, la respuesta por parte de nuestro alto mando no se hizo esperar desde el momento en que apareció el denominado «paciente cero» en marzo del 2020, tomando medidas rápidas y radicales, con el fin de evitar la propagación del virus, mediante Decreto Supremo N° 184-2020-PCM, se declaró una cuarentena general a nivel nacional siendo prolongada en varias oportunidades y, que a largo plazo, refleja que no se obtuvo el resultado requerido, generando de esa forma repercusiones en el plano económico tanto individual como colectivo que se manifestaron en la reducción de sueldos, ampliación de las suspensiones laborales y, en otros casos, despidos; pero el aprovechamiento por parte de empresas privadas relacionadas con el sector salud, recibió una de la más notorias críticas por parte de la población.

2.1. El alza de los precios

La propagación rápida del virus mostraría la deficiencia presentada por el Estado, reflejada en la poca capacidad e infraestructura de nuestro sistema hospitalario, escasez de oxígeno necesario para el tratamiento del COVID-19, aunado a esto últimos medicamentos necesarios para la prevención. Esto generó que se busquen las soluciones en el sector privado; sin embargo, esto no fue lo esperado producto del alza de los precios que se experimentó. 

Frente a esto último, la directora de Investigaciones de Servicios de Salud del Instituto de Política Pública de AARP (anteriormente American Association of Retired Persons), (Leigh Purvis, 2021) advierte:

En promedio, casi 90% de los 50 principales medicamentos recetados registraron aumentos anuales de precio que superaron la respectiva tasa de inflación entre 2015 y 2019. Es injusto que los precios de los medicamentos sigan aumentando, incluso los de los que llevan varias décadas en el mercado.

En relación con lo antes precisado, y con las diferentes fuentes de información se advertía el alza de precios concretamente en productos que tenía relación con el tratamiento del COVID-19 o con la prevención del mismo, muchas veces llegando a precios exorbitantes que no tenían justificación alguna.

Siendo que las acciones realizadas por hospitales, así como diversas cadenas farmacéuticas trajo consigo un conjunto de repudios y cuestionamientos por parte de la población y las autoridades, las cuales buscaban que el Estado pueda realizar políticas públicas para que los precios puedan ser razonables, especialmente para las personas que se encontraban en situación de vulnerabilidad. A raíz de ello, se presentaron diversas propuestas promovidas desde el Congreso de la República que pusieron en cuestionamiento la no intervención del Estado dentro de la economía.

III. Iniciativas del Poder Legislativo frente al alza de los precios

La respuesta por parte de los funcionarios partícipes del Estado no se hizo esperar, y generó acciones inmediatas en busca de soluciones frente al alza de los precios, tal como manifiesta Basurto (2020, 4): 

Así frente a este problema público se presentaron diversas iniciativas legislativas por parte del Congreso de la República, el Poder Ejecutivo, Fiscalía de la Nación y Defensoría del Pueblo ensayando posibles medidas para superarla.

A continuación, daremos a conocer cuáles fueron las tales propuestas, así como, entender los argumentos principales que dieron a conocer las diferentes bancadas. 

3.1. Proyectos de ley

Si bien hubo diversos proyectos de ley presentados en el periodo 2020, son dos los que representan de forma idónea la problemática presentada a miras de una solución en beneficio de la población y, los cuales mencionan aspectos vinculados al principio de subsidiariedad. Los proyectos de ley fueron presentados por las bancadas: Somos Perú-SP y Podemos Perú.

3.1.1. Somos Perú – SP

Los miembros del grupo parlamentario Somos Perú presentaron el proyecto de ley que tenía como objetivo la regulación de precios de medicamentos en el período de emergencia sanitaria (Proyecto de Ley N° 5281-2020). Uno de los principales argumentos empleados es que en el artículo 65 de la Constitución Política, en su parte final dispone que el Estado vela, en particular, por la salud y la seguridad de la población; sin embargo, el Estado no está cumpliendo su obligación constitucional de proteger el acceso a los medicamentos, sobre todo en circunstancias que aflige la pandemia. 

La bancada también manifestó la importancia que tiene el principio de subsidiaridad del Estado en el plano horizontal, en donde se establece la relación existente entre el Estado y la ciudadanía bajo el respeto de la autonomía y la libre determinación de los individuos, facultando la intervención pública a lo esencial. En tal sentido, le compete al Estado una función supervisora y correctiva o reguladora. Con ello se establecería que, si bien debe de existir un consenso en torno a la libertad de los individuos en el mercado, también es cierto que debe de existir un Estado que cumpla con una función garantizadora y hetero compositiva.

En el contexto en que nos enmarcamos se puede identificar las deficiencias en el sistema de salud haciendo poco eficiente la respuesta del Estado frente a la pandemia. Si a ello le sumamos la falta de supervisión que se presenta, resultaría aún más la vulnerabilidad de la población. 

Es por ello, que la Defensoría del Pueblo ha señalado que el acceso a los medicamentos no es un asunto de mercado sino de salud pública y que, el Estado se ve en la obligación constitucional de establecer condiciones para que la ciudadanía, en forma principal la más vulnerable, pueda acceder a las medicinas que requiere. Esta situación a consecuencia de la pandemia se torna excepcional y temporal; por consiguiente, requieren de medidas también excepcionales, para la intervención en el mercado de los medicamentos, con el fin de evitar la especulación y el alza de los medicamentos.

3.1.2. Podemos Perú

El proyecto de ley presentado por el grupo parlamentario Podemos Perú tenía como objetivo la protección del consumidor de prácticas indebidas en la comercialización tanto de bienes como de servicios, buscado una sanción adecuada frente al abuso de poder económico en el mercado, la especulación y el acaparamiento, enfatizado el contexto de la emergencia nacional. Si bien el proyecto de ley tiene un trasfondo penal en relación con la modificatoria de determinados artículos del Código Penal, cabe resaltar algunos puntos relacionados al factor Estado-mercado sobre el alza de los precios y la especulación.

Uno de los puntos tratados es lo necesario que resultaría la intervención estatal en el mercado, producto que las normas de regulación de competencia y de protección al consumidor no cuentan con un medida que evite de forma eficaz el alza desmesurada de precios de medicamentos y otros productos de primera necesidad, contando con respaldo que un medicamento en un mismo tiempo pero en diferentes espacios de nuestro territorio puede tener un alza, en el peor de los casos, de un 600% del precio estipulado.

Es así como se planteó en este proyecto de ley la intervención por parte del Estado en mínima, asimismo ello debía seguir un conjunto de parámetros, proporcionalidad y racionalidad, a fin de que pueda dar sustento a dicha intervención. También resulta importante resaltar cuando se menciona que dicha intervención será por un lapso determinado, esto comprendido dentro de lo que dure la pandemia, así como, la post pandemia a fin de garantizar una adecuada cobertura de la salud. 

IV. Replanteamiento del principio de subsidiariedad

A partir de las propuestas dadas por el Legislativo, resulta importante reflexionar sobre algunos puntos señalados, los cuales suscitan un cuestionamiento en relación con el principio de subsidiariedad. 

En nuestra opinión, una intervención del Estado de tal forma que controle todos los mecanismos puede ocasionar problemas mayores, pues se rompería con la esencia de la propia Constitución; sin embargo, tal y como se encuentra planteados algunos principios, esencialmente el de subsidiariedad, no representa de forma adecuada la realidad latente en la cual se debería de plasmar. 

En ese sentido, lo que se pretende es un replanteamiento de dicho principio de tal forma que no rompa con su esencia. Esto último, a nuestra opinión, se lograría mediante una aplicación leve y ampliación de dicho principio respecto a las actividades económicas que debe de realizar el Estado, por ejemplo en situaciones excepcionales y temporales como la pandemia que afectó a la población en su totalidad, con el fin de que el Estado sea el rector central. Esto último no se traduce en una creación desmedida e injustificada de empresas estatales en dichas situaciones, sino lo que se busca es respetar los criterios de responsabilidad y proporcionalidad; así también, proteger los bienes constitucionales.

En diversas interpretaciones que se han dado al principio estudiado, se ha puesto énfasis en una mirada genérica, lo que puede conllevar a una perversión de su contenido. Por ello, resulta importante mirar a este principio como un conjunto de principios de solidaridad, concordante con lo manifestado por el Tribunal Constitucional, en su fundamento 15 de la sentencia 2016-2004-AA/TC, la cual expresa que: «Promueve el cumplimiento de una serie de deberes; entre ellos, el deber de la colectividad de lograr el bien común; y, el deber de redistribuir adecuadamente los beneficios sociales».

Por lo antes mencionado es que el Estado no solo debe de promover la iniciativa privada, sino también reunir todos sus recursos a fin de proteger tanto derechos económicos como sociales, en especial de la población más afectada producto de la expansión del virus y como consecuencia de la cuarentena generalizada. 

Por otro lado, la aplicación de dicho principio no debe verse como algo negativo en la parte del descuido de las actividades regulatorias por parte del Estado, sino cumplir con el deber estipulado en el artículo 58 de la Constitución. En la misma línea, Landa (2002, 202) alude que no es posible que en el estado social de derecho la mayoría de la población viva en condiciones indigentes, la superación a dicha situación es mediante una actuación del Estado y los particulares, directa o indirectamente, mediante la economía social de mercado.

La visión que se desea plantear involucra tanto al Estado como a los particulares, dicha aplicación leve y aplicación del principio de subsidiariedad sólo será posible si se logra una participación conjunta del Estado y los privados, dejando de lado los propios intereses o de los grandes poderes económicos a fin de poder llegar la superación de la pandemia mediante una justicia social. 

V. Conclusiones

5.1. El principio de subsidiariedad se encuentra interrelacionado con los demás principios de la Constitución Económica, en conjunto buscan asegurar las diferentes libertades en materia económica; por ello, el Estado solo puede intervenir en aquellos aspectos en donde los privados no puedan cubrirlo.

5.2. En el principio de subsidiariedad se encuentra un factor limitante que impide que el Estado pueda participar de forma libre en la economía, reduciéndose a una actividad reguladora y fiscalizadora.

5.3. Tomando como base la no intervención del Estado en determinados aspectos de la economía, el sector privado ha sacado provecho de dichas situaciones incrementado el precio de determinados productos del área de la salud, en algunos casos injustificadamente, notándose de forma clara en aquellos que ayudan con la prevención y tratamiento del COVID-19.

5.4. Los proyectos de ley presentados en el año 2020 por las bancadas de Somos Perú y Podemos Perú tomaron como sustento una intervención mínima del Estado dentro de la economía, argumentando que el contexto en el cual nos enmarcamos requieren de medidas excepcionales, con el fin de disminuir el impacto hacía la población vulnerable ocasionados por la pandemia.

5.5. El replanteamiento propuesto consiste en una aplicación leve y ampliación del principio de subsidiaridad que pueda prever situaciones excepcionales, como la pandemia, que afecta a la totalidad de la población presente en nuestro país.

5.6. El propósito del dicho replanteamiento es entender al principio de subsidiariedad como un principio de solidaridad, mediante la existencia de cumplimiento de deberes para lograr cumplir el bien común.

VI. Referencias

Basurto Basurto, Telma. 2020. Impacto del principio de subsidiariedad en la capacidad estatal peruana en la lucha frente a la Covid: El caso de los Proyectos de Ley que originaron la “Ley N° 31040 que modifica el Código Penal y el Código de Protección y Defensa del Consumidor, respecto del acaparamiento, especulación y adulteración”. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. https://repositorio.pucp.edu.pe/index/handle/123456789/173295

Blume Fortini, Ernesto. 1997. La Constitución económica peruana y el derecho de la competencia. Lima: THEMIS Revista de Derecho. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/11717

Dulanto Rishing, Alfonso. 2017. Descentralización y subsidiariedad: el caso peruano. España: Universidad de Navarra Repositorio de tesis- Dadun.  https://dadun.unav.edu/bitstream/10171/46606/1/Tesis_DulantoRishing.pdf

Enfoque – Derecho. 2020. A propósito de la pandemia: replanteando el régimen económico de la Constitución del Perú. https://www.enfoquederecho.com/2020/05/07/a-proposito-de-la-pandemia-replanteando-el-regimen-economico-de-la-constitucion-del-peru/#_ftnref22

Purvis, Leigh. 2021. Los precios de los medicamentos aumentaron durante la pandemia por encima de la tasa de inflación. https://www.elhospital.com/temas/Los-precios-de-los-medicamentos-aumentaron-durante-la-pandemia-por-encima-de-la-tasa-de-inflacion+137975

Rodríguez Cairo, Vladimir. 2013. Principio de subsidiariedad económica del Estado en la Constitución Política del Perú. Lima: Revista de investigación UNMSM. https://doi.org/10.15381/quipu.v21i40.6317

Landa Arroyo, Cesar. 2019. El principio de subsidiariedad en el marco de la Constitución Económica del Perú. Lima: Revista de Derecho Forseti. https://doi.org/https://doi.org/10.21678/forseti.v0i6.1125  

Landa Arroyo, Cesar. 2002. Reforma de la Constitución económica: desde la perspectiva de la economía social de mercado. Revista Institucional Nº 6: Apuntes sobre la reforma constitucional.http://repositorio.amag.edu.pe/handle/123456789/114

Montjoy Forti, Paul. 2018. El principio de subsidiariedad económica en el Perú. Lima: Repositorio Institucional- PIRHUA. https://pirhua.udep.edu.pe/handle/11042/3716